全球PPP基础设施采购最新发展:世界银行2018年报告要点

2018-08-13


来源:全球工程经营公众号    作者:韩雷杰 张水波 等

 

      纵观全球,各国政府越来越青睐于借助PPP模式,吸引私人部门参与基础设施设计、融资、建造和运营。然而,到目前为止,PPP模式仍然只占基础设施采购的一小部分,其中阻碍私人部门参与的一个重要障碍便是政府在PPP项目准备、采购和管理方面的能力不足。世界银行《基础设施PPP采购评估报告2018》(Procuring Infrastructure Public-Private Partnerships Report 2018)在《2017年PPP采购标杆管理》的基础上,对全球135个经济体的PPP监管体系进行评估,并识别了它们在治理PPP采购中的良好实践,旨在帮助政府改进对PPP模式的监管,同时帮助私人部门和国际开发机构更好地了解全球PPP模式监管概貌,以更好地与政府合作。

 

      该报告主要对各经济体PPP项目周期的三个阶段进行评估分析:准备阶段、采购阶段以及合同管理阶段。此外,该报告还关注了企业自提建议书(USPs)的管理。全球PPP发展呈现以下特征。

 

1)各阶段、各地区PPP采购治理的表现

 

      本报告按收入水平把各经济体分为四组:高收入、中高收入、中低收入和低收入。评估发现,收入水平越高的组别,其经济体在PPP各阶段的得分也越高。其中,准备阶段和合同管理阶段的表现在所有组别下都有最大的提升空间(图1)。

图1 不同收入组别下的平均分数(1-100分)

 

      各地区的表现差异很大。经济合作与发展组织(经合组织)以及拉丁美洲和加勒比地区的高收入经济体在各项领域的表现得分都处于平均水平或高于平均水平。相比之下,撒哈拉以南非洲地区以及东亚和太平洋地区在各项领域的平均得分最低。

 

2PPP的监管框架与制度安排

 

      与普遍的看法相反,大陆法系国家独立PPP法律的比例并不显著地比英美法系国家的要高。尽管接受调查的大陆法经济体中有72%拥有独立法律,但69%的英美法系国家也这样做。

 

      各地区呈现出一些有趣的监管趋势。大部分经合组织的高收入国家将PPP纳入其一般采购法中。欧洲、中亚、拉丁美洲以及加勒比地区采用独立PPP法律的比例最高。同时,拉丁美洲和加勒比地区还经历了两轮监管改革:首先在20世纪八九十年代大规模地通过了特许权法;其次,在最近持续进行了一系列PPP改革。

 

      设立PPP中心是支持PPP发展的普遍趋势。多达81%的被评估经济体拥有专门的PPP中心。在大多数经济体中,该中心致力于促进和推动PPP,而在4%的经济体中,PPP中心在发展PPP方面发挥着重要作用,并成为主要的(或排他的)采购方。

 

3PPP准备阶段

 

      尽管妥善考虑PPP的财政影响十分重要,但这一做法并未普及。在PPP的准备阶段,19%的受访经济体不需要财政部的批准来确保其财政可持续性。此外,只有大约三分之一的经济体有关于PPP会计核算和/或报告的规定,甚至只有更少的经济体引入了关于PPP预算处理的监管规定。

     

      对项目进行合理的评估对于将优质项目推向市场至关重要。但是,仅有不到三分之一的经济体采用了明确的评估方法来确保评估的一致性。更为少数的经济体能够在线提供这些评估。

 

4PPP采购阶段

 

      大多数经济体在采购阶段的表现与公认的良好做法相近,但仍有改进的空间。投标人与采购方之间的透明互动有助于投标人更好地理解和满足采购方的需求。虽然大多数经济体允许投标人在投标过程中提出需要澄清的问题,但14%的经济体并不要求将答案向其他投标人披露。只有大约一半(55%)的经济体举行标前会议,其中他们中的大多数允许披露会议信息。一旦私人合伙人已被选中,好的做法是分享中标结果以及中标人被选择的理由。受访的所有经合组织中高收入的经济体都要求披露此类信息,而其他一些地区,包括南亚在内,在这方面仍有不足。

 

5PPP合同管理阶段

 

      PPP合同管理仍需要改进。鉴于PPP的长期性,可能会需要进行重新谈判,此时需要某些限制来防止参与方的机会主义行为。15%的经济体甚至没有在其监管框架中涉及PPP合同重新谈判。31%的经济体认为这是一个合同问题,但并未使用标准化的合同来保持一致性。当合同必须在预先约定的期限前终止时,应规定终止的条件及其后果,以减少合同风险,但是35%的经济体并未规制这两个问题。

 

6)企业自提建议书

 

      企业自提建议书(USPs)需要适当监管以防止不透明的行为。被评估经济体中,有57%的经济体明确允许USPs,有3%的经济体明确禁止USPs。然而,虽然10%的被评估经济体并未对USPs做出规定,但USPs仍在实践中发生。东亚地区的这一比例是最高的,达20%。对USPs的处理缺乏明确性和透明度可能会导致项目的物有所值降低。此外,当USPs遵循竞争性采购程序时,在48%的经济体中,USPs的投标人被授予的最短投标期限要比非源于USPs的PPP项目要短。在另外34%的经济体中,最低时限甚至还未确定。

 

7PPP各阶段信息披露和透明度

 

      在向公众披露信息方面,大多数经济体在采购阶段遵守了国际上的良好做法,但并未在准备阶段和合同管理阶段采取这种披露行为。在被评估的经济体中,他们通常的做法是在网上公布PPP公共部门采购通知以及中标通知。然而,只有48%的经济体在采购阶段公布了PPP合同,而更少的经济体(30%)会公布任何修正。

 

      在线发布项目评估和招标文件可以提高拟议项目质量的可预测性。但是,许多经济体仍然没有这样做。在接受调查的经济体中,只有22%会在线发布PPP提案评估报告,60%会发布PPP投标文件。此外,只有三分之一的经济体制定了标准化的PPP合同范本。

 

      向公众提供PPP项目的绩效信息能够增强所有利益相关者的责任心,对于提高透明度至关重要。但是,很少有经济体公开这些信息。透明度有助于确保项目实现了预期成果和优质服务。然而,只有一小部分(13%)的受访经济体允许公众进入相关系统追踪PPP项目的建设进度和完工情况。只有10%为此建立了在线平台。同样,只有少数经济体(14%)允许公众通过指定的在线平台或通过其在线发布的更新文件跟踪合同的履行情况。